2015年1月9日，環(huán)境保護部印發(fā)了《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案管理辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2015〕4號）（以下簡稱《備案管理辦法》），自發(fā)布之日起施行。《備案管理辦法》是一份規(guī)范地方環(huán)境保護主管部門（以下簡稱“環(huán)保部門”）對企業(yè)事業(yè)單位（以下簡稱“企業(yè)”）突發(fā)環(huán)境事件應急預案（以下簡稱“環(huán)境應急預案”）實施備案管理的規(guī)范性文件，對企業(yè)環(huán)境應急預案備案管理的適用范圍、基本原則和備案的準備、實施、監(jiān)督等作出了明確規(guī)定。

　　一、為什么要制定備案管理辦法

　　（一）落實新修訂的《環(huán)境保護法》的需要

　　新修訂的《環(huán)境保護法》第四十七條第三款規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位應當按照國家有關規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案，報環(huán)境保護主管部門和有關部門備案”，將環(huán)境應急預案的制定和備案確定為企業(yè)的法定義務。為貫徹落實《環(huán)境保護法》，系統(tǒng)細化、規(guī)范企業(yè)備案行為和環(huán)保部門監(jiān)管行為，需要制定配套的《備案管理辦法》。

　　（二）落實企業(yè)主體責任的需要

　　企業(yè)是制定環(huán)境應急預案的責任主體，而環(huán)境應急預案是“有生命力的文件”， 需要企業(yè)通過自身努力，不斷修訂完善，才能確保切合實際、有效有用。但在實踐中，一些企業(yè)沒有開展必要的風險評估和應急資源調查，只是照搬照抄，或者把編制工作完全交給技術服務機構，編完以后又束之高閣，這與落實企業(yè)主體責任的要求不符。也有一些地方環(huán)保部門為了保證企業(yè)環(huán)境應急預案的質量，將備案設置為“非許可類審批”，或者賦予其一些行政許可的色彩，實質上是分擔了企業(yè)的主體責任。還有一些環(huán)保部門對企業(yè)環(huán)境應急預案著力于“準入”的監(jiān)管，而對已備案的預案指導和使用不夠，管理不到位。這些做法不符合國家“切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增，加強和改進事中和事后監(jiān)管”的行政審批制度改革的精神，需要通過《備案管理辦法》予以規(guī)范。

　　（三）環(huán)境應急預案管理的實踐需要

　　2010年，環(huán)境保護部印發(fā)《突發(fā)環(huán)境事件應急預案管理暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2010〕113號）（以下簡稱《預案暫行辦法》）后，各地針對環(huán)境應急預案管理進行了很多有益的探索和實踐，初步建立了備案制度。但預案備案管理還存在一些問題。一是備案率不高、進展不平衡，已編制環(huán)境應急預案的企業(yè)，整體備案率不到80%，有的地方僅為38%。二是現場處置預案偏少，可操作性不強。《預案暫行辦法》將環(huán)境應急預案分為綜合預案、專項預案、現場處置預案三類。但只有不到一半的企業(yè)編制了現場處置預案，更多企業(yè)只有綜合預案，內容多是原則性規(guī)定。三是屬地管理不夠、信息收集不全面。《預案暫行辦法》將國控污染源設置為省級環(huán)保部門備案，是環(huán)境應急預案管理開始階段的“權宜之計”，已難以滿足“屬地為主”、縣級人民政府先期處置的要求。地方在執(zhí)行時，實行分級備案的占74%。由于沒有信息傳遞要求，一些下級環(huán)保部門無法獲得企業(yè)環(huán)境應急預案，不能充分掌握相關信息。四是逐級備案加重了企業(yè)負擔，26%的地方實行逐級備案，要求企業(yè)向多個層級的環(huán)保部門備案，不符合中央簡政放權的精神。五是分級管理要求差異大。在備案分級管理中，各地存在通過污染物排放量、環(huán)評級別、風險級別、跨區(qū)域、行業(yè)因素、環(huán)境敏感程度等進行分級的多種情況，而且有的地方是兩級管理，有的地方是三級管理。為解決這些問題，有必要制定《備案管理辦法》。

　　二、制定備案管理辦法的主要依據有哪些

　　《備案管理辦法》主要依據《環(huán)境保護法》、《突發(fā)事件應對法》，以及《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)，參考了《石油天然氣管道保護法》相關規(guī)定，以及國務院辦公廳《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（國辦發(fā)〔2013〕101號）對企業(yè)事業(yè)單位應急預案管理的要求。

　　三、備案管理辦法主要有哪些內容

　　《備案管理辦法》共五章二十六條，在吸收《預案暫行辦法》有關內容、總結近年來工作實踐經驗的基礎上，對五個方面的內容作出了規(guī)定。

　　第一章總則。對備案管理的目的、概念、范圍、原則等一般性內容進行了規(guī)定。明確了備案管理遵循規(guī)范準備、屬地為主、統(tǒng)一備案、分級管理的原則，強調根據環(huán)境風險大小實行分級管理，企業(yè)主動公開相關環(huán)境應急預案信息。

　　第二章備案的準備。基于備案需要，對環(huán)境應急預案的制定、實施、修訂等準備工作進行了規(guī)定。強調企業(yè)是制定環(huán)境應急預案的責任主體，通過成立編制組、開展評估和調查、編制預案、評審和演練、簽署發(fā)布等步驟制定環(huán)境應急預案，并及時修訂預案。

　　第三章備案的實施。對備案時限、文件、方式、受理部門進行了規(guī)定。明確企業(yè)在環(huán)境應急預案發(fā)布后的20個工作日內進行備案以及應提交的備案文件。明確縣級環(huán)保部門作為主要的備案受理部門，以及備案受理部門的審查處理方式。

　　第四章備案的監(jiān)督。對備案后環(huán)保部門的監(jiān)管和企業(yè)、環(huán)保部門責任進行了規(guī)定。明確環(huán)保部門及時將備案的環(huán)境應急預案匯總、整理、歸檔，并通過抽查等方式，指導企業(yè)持續(xù)改進。還明確了企業(yè)和環(huán)保部門違反規(guī)定應承擔的責任。

　　第五章附則，與《環(huán)境保護法》四十七條第三款“報環(huán)境保護主管部門和有關部門備案”銜接，并說明施行日期。

　　四、關于幾個重點問題的說明

　　（一）什么是企業(yè)環(huán)境應急預案

　　《備案管理辦法》第二條指出，環(huán)境應急預案是指企業(yè)為了在應對各類事故、自然災害時，采取緊急措施，避免或者最大程度減少污染物或者其他有毒有害物質進入廠界外大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，而預先制定的工作方案。這是首次正式提出企業(yè)環(huán)境應急預案的概念，以區(qū)別于企業(yè)生產安全事故等應急預案，便于企業(yè)和環(huán)保部門的執(zhí)行和管理。

　　（二）企業(yè)環(huán)境應急預案如何定位

　　企業(yè)環(huán)境應急預案的重點是現場處置預案，側重明確現場處置時的工作任務和程序，體現自救互救、信息報告和先期處置的特點。針對是否編制綜合預案、專項預案及這些類別的組合方式，《備案管理辦法》提出了指導性而非強制性的要求。企業(yè)可以根據自身實際自主選擇。

　　建設單位環(huán)境應急預案，是針對建設項目投入生產或者使用后可能面臨的突發(fā)環(huán)境事件而制定的預案，不是建設施工期間的預案。試生產期間環(huán)境應急預案，是指試生產前編制的包含了針對試生產期間可能面臨的突發(fā)環(huán)境事件而制定的環(huán)境應急預案。由于試生產前可能存在環(huán)境風險評估、預案編制等難以到位的客觀現實，《備案管理辦法》規(guī)定建設項目試生產期間的環(huán)境應急預案 “參照”本辦法制定和備案；而建設項目試生產與正式生產有差別，建設單位需要根據實際情況，在試生產期間對環(huán)境應急預案進行修訂，形成適用于正式生產的環(huán)境應急預案。

　　（三）備案的目的是什么

　　企業(yè)環(huán)境應急預案備案是不屬于行政許可、行政確認的一種行政行為。對于企業(yè)而言，備案是為了規(guī)范編修、提高質量、履行法定義務。對于環(huán)保部門而言，備案是為了收集信息、存檔備查、事后管理。

　　（四）哪些企業(yè)需要備案

　　《備案管理辦法》規(guī)定了三類企業(yè)要進行環(huán)境應急預案備案。一是可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的污染物排放企業(yè)。“可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件”將產生噪聲污染的單位、污染物產生量不大或者危害不大的單位排除，例如餐館等。由于污水、生活垃圾集中處理設施與一般的排放污染物企業(yè)有所區(qū)別，在《備案管理辦法》中用“污水、生活垃圾集中處理設施的運營企業(yè)”予以強調。二是可能非正常排放大量有毒有害物質的企業(yè)。結合事件案例，強調了涉及危險化學品、危險廢物、尾礦庫三類易發(fā)、多發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)。三是其他應當納入適用范圍的企業(yè)，這是兜底性條款，給予地方環(huán)保部門一定的自主權。為進一步明確適用范圍，規(guī)定了“省級環(huán)境保護主管部門可以根據實際情況，發(fā)布應當依法進行環(huán)境應急預案備案的企業(yè)名錄”。

　　（五）企業(yè)如何進行備案準備

　　《環(huán)境保護法》規(guī)定，企業(yè)應當按照國家有關規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案。《備案管理辦法》第二章是對這一規(guī)定的細化，明確企業(yè)在開展環(huán)境風險評估和應急資源調查的基礎上，編制環(huán)境應急預案，并經過評審和演練后，簽署發(fā)布環(huán)境應急預案。備案準備期間產生的環(huán)境風險評估報告、應急資源調查報告、評審意見等是備案的必要文件。

　　（六）企業(yè)環(huán)境應急預案何時需要修訂

　　《備案管理辦法》規(guī)定，企業(yè)至少每三年對環(huán)境應急預案進行一次回顧性評估。如果企業(yè)面臨的環(huán)境風險、應急管理組織指揮體系與職責、環(huán)境應急措施、重要應急資源發(fā)生重大變化或實際應對和演練發(fā)現問題，以及其他需要修訂的情況，要及時修訂環(huán)境應急預案，修訂程序參照制定程序進行。

　　目前大部分企業(yè)已經按照《預案暫行辦法》，制定了環(huán)境應急預案。《備案管理辦法》實施后，地方環(huán)保部門要指導企業(yè)及時開展評估，修訂環(huán)境應急預案，修訂時執(zhí)行《備案管理辦法》。

　　（七）企業(yè)應該向哪里備案

　　企業(yè)環(huán)境應急預案備案實行屬地管理、統(tǒng)一備案，備案受理部門為縣級環(huán)保部門。建設單位也需要向建設項目所在地縣級環(huán)保部門備案。如果建設項目試生產與正式生產情況基本無變化、環(huán)境應急預案無需修訂、建設單位在試生產前提交的備案文件齊全，可以視為正式生產前已完成備案。

　　跨縣級以上行政區(qū)域企業(yè)的環(huán)境應急預案，可以分縣域或者分管理單元編制環(huán)境應急預案，向沿線或者跨域涉及的縣級環(huán)保部門備案。

　　確定縣級環(huán)保部門作為備案受理部門，是《突發(fā)事件應對法》、《石油天然氣管道保護法》等法律法規(guī)的要求，符合環(huán)境應急實際和收集信息的需要，符合“省直管縣”的行政管理體制改革方向，有助于環(huán)境應急預案由過去的“下級抄上級”、由上到下的編制方式，轉變?yōu)閺钠髽I(yè)逐步向上延伸、由下到上的編制方式，有助于夯實政府環(huán)境應急預案編制基礎，有助于推動基層環(huán)保部門應急管理能力的提升，也便于企業(yè)執(zhí)行。

　　考慮到有的縣級環(huán)保部門能力不足、難以滿足備案需要等客觀現實，個別地方具有較成熟的市級備案管理經驗，《備案管理辦法》還規(guī)定“省級環(huán)境保護主管部門可以根據實際情況，將備案受理部門統(tǒng)一調整到市級環(huán)境保護主管部門”，給予地方環(huán)保部門一定的自主權。

　　（八）企業(yè)如何進行備案

　　企業(yè)首次備案時，在簽署發(fā)布環(huán)境應急預案之日起20個工作日內，將環(huán)境應急預案備案表、環(huán)境應急預案及編制說明、環(huán)境風險評估報告、環(huán)境應急資源調查報告、環(huán)境應急預案評審意見等五份文件提交給備案受理部門。企業(yè)收到受理部門簽章的環(huán)境應急預案備案表，則完成了首次備案。

　　當企業(yè)對環(huán)境應急預案進行重大修訂時，也應當在修訂內容發(fā)布之日起20個工作日內向原受理部門變更備案。變更備案不需要提交首次備案要求提交的全部備案文件，只需提交修訂的文件。個別內容調整的，不需要變更備案，只需要以文件形式告知原受理部門即可。

　　（九）受理部門如何進行受理

　　受理部門在收到企業(yè)提交的備案文件后，5個工作日內進行核對。文件齊全的，出具加蓋行政機關印章的突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案表。受理部門就完成了對環(huán)境應急預案的備案。

　　受理部門對備案文件的核對，只是形式審查，審查備案文件是否齊全，不對這些文件的內容進行實質審查。

　　除了在備案受理部門辦公場所“當面受理”備案的方式外，結合當前有些地方開展的網上備案實踐，為減輕企業(yè)負擔、適應工作要求，《備案管理辦法》對通過信函、電子數據交換等備案方式提出了原則性要求。地方環(huán)保部門可以結合實際，開展電子備案、信函備案等相關工作。

　　（十）備案后環(huán)保部門如何進行監(jiān)督

　　環(huán)保部門對企業(yè)備案的監(jiān)督，主要包括匯總、指導、責任倒查三種方式。匯總、整理、歸檔并建立數據庫，主要是為了收集整理信息，夯實政府預案基礎。備案指導是基于提高企業(yè)環(huán)境應急預案質量對環(huán)保部門提出的要求，包括采取檔案檢查、實地核查等方式個別重點指導，和匯總分析抽查結果進行整體指導，時間節(jié)點在備案后。責任倒查是突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)保部門將環(huán)境應急預案的制定、備案、日常管理及實施情況納入事件調查處理范圍。《備案管理辦法》還對備案信息公開進行了規(guī)定，要求備案受理部門及時公布備案企業(yè)名單，企業(yè)主動公開環(huán)境應急預案相關信息。

　　環(huán)保部門的監(jiān)督，按照企業(yè)環(huán)境風險大小實施分級管理。《備案管理辦法》規(guī)定，縣級環(huán)保部門在5個工作日內將較大以上環(huán)境風險企業(yè)的備案文件報送市級環(huán)保部門，重大以上報送省級環(huán)保部門。省級、市級環(huán)保部門根據掌握的備案文件實施重點監(jiān)管。

　　針對企業(yè)環(huán)境風險評估與分級，環(huán)境保護部出臺了《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估技術指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕34號），給出了環(huán)境風險評估的一般性方法，涵蓋了大部分易發(fā)、多發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的企業(yè)。目前，環(huán)境保護部還將出臺企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境風險等級劃分方法標準，進一步加強企業(yè)環(huán)境風險分級的技術指導。實踐中，一些地方也制定實施了企業(yè)環(huán)境風險管理方面的文件，對企業(yè)事業(yè)單位實行風險分級管理。《備案管理辦法》也規(guī)定，縣級以上地方環(huán)保部門可以參考有關突發(fā)環(huán)境事件風險評估標準或指導性技術文件，結合實際指導企業(yè)確定環(huán)境風險等級。

　　（十一）企業(yè)違反備案管理辦法需要承擔什么責任

　　為了督促企業(yè)規(guī)范制定環(huán)境應急預案并備案，對于企業(yè)不制定、不備案，或者提供虛假文件備案的行為，由縣級以上環(huán)保部門責令限期改正，并依據《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)以及環(huán)境保護部制定的規(guī)章等，給予罰款等處罰。

　　（十二）環(huán)保部門違反備案管理辦法等相關規(guī)定需要承擔什么責任

　　為了規(guī)范環(huán)保部門及其工作人員備案管理行為，對于可能出現的不備案、亂備案、不告知等違法違紀行為進行了列舉，明確責任界限。

　　（十三）備案制度如何與其他管理制度銜接

　　備案與其他環(huán)境管理制度的銜接，在一些規(guī)章、規(guī)范性文件中已有體現。如危險化學品環(huán)境管理登記辦法（試行）》（環(huán)境保護部令 第22號）第九條規(guī)定，危險化學品生產使用企業(yè)申請辦理危險化學品生產使用環(huán)境管理登記時，應當提交突發(fā)環(huán)境事件應急預案；《廢棄危險化學品污染防治辦法》（國家環(huán)境保護總局令 第27號）第十九條規(guī)定，產生、收集、貯存、運輸、利用、處置廢棄危險化學品的單位，應當制定廢棄危險化學品突發(fā)環(huán)境事件應急預案，報縣級以上環(huán)境保護部門備案；《新化學物質環(huán)境管理辦法》（環(huán)境保護部令 第7號）第三十一條規(guī)定，常規(guī)申報的登記證持有人和相應的加工使用者，應當制定應急預案和應急處置措施；《關于進一步加強環(huán)境影響評價管理防范環(huán)境風險的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕77號）要求，相關建設項目申請試生產時，應提交企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應急預案的備案材料。未來還可以在其他文件中進一步強化。

　　（十四）今后企業(yè)環(huán)境應急預案的管理如何進一步深化

　　《備案管理辦法》是企業(yè)環(huán)境應急預案管理的綱領性文件。今后環(huán)保部門主要通過備案這一抓手實現對企業(yè)環(huán)境應急預案的指導與管理。由于環(huán)境應急預案的制定與實施涉及技術內容多，為不斷提高預案管理水平，環(huán)境保護部將陸續(xù)出臺重點行業(yè)預案編修指南、應急資源調查指南、演練指南等配套文件。各地也可以根據實際，出臺有關實施細則和指導性文件，不斷提高管理水平，推動企業(yè)持續(xù)改進預案。